Afgelopen week strandden de plannen van minister Plasterk voor de fusie van Noord-Holland, Utrecht en Flevoland, na een uiterste en te vergeefse poging om draagvlak te vinden bij D66 en GroenLinks. Over die plannen schreef ik al eerder. De argumentatie van het kabinet gaat mank, de begrenzing van het nieuw te vormen landsdeel is problematisch (zowel op de kaart, als in wat het landsdeel wel en niet moet doen) en er ontbreekt een robuuste visie op de bestuurlijke indeling van heel Nederland. En hoe gaat het na deze fusie verder? Alles bij elkaar geeft het onvoldoende vertrouwen op een goed resultaat, concludeerde de Haagse onderhandelaars van D66 deze week terecht. Maar de duiding van de ontstane situatie door premier Rutte, bijvoorbeeld in de persconferentie na de ministerraad en bij Nieuwsuur, is nogal wonderlijk.

Rutte’s ‘visie’
Onze minister-president zei het de laatste dagen herhaaldelijk: in Noord-Holland, Utrecht en Flevoland zijn er 6.000 politici. Dat zijn er naar zijn mening teveel en dé reden om een provinciefusie te willen. Hij voert aan dat het er in New York maar 300 zijn. Die 6.000 politici moeten voor zo’n 97,5% gemeenteraadsleden zijn, want er zijn in deze drie provincies bij elkaar 141 Provinciale Statenleden. Het is verbazingwekkend dat de VVD-visie die de premier uitdraagt, meer VVD-partijleider dan staatsman, eigenlijk alleen neerkomt op het terugbrengen van het aantal volksvertegenwoordigers. En dat is vreemd als je bedenkt dat de ‘bestuurlijke drukte’ zich niet voordoet tussen de politici, maar aan de vergadertafels van de bestuurders: de wethouders, gedeputeerden, heemraden en portefeuillehouders. Een veel lager aantal dan die 6.000. Het lijkt Rutte volledig te ontgaan. Bij Nieuwsuur zei hij over de 6.000 “als zoveel bestuurders elkaar bezig houden, gaat het traag.” Die politici houden elkaar niet bezig. De meeste gemeenteraadsleden ontmoeten maar een beperkt aantal andere raadsleden, grofweg eens per maand in hun eigen raad. Daar controleren ze, uit naam van het volk, enkele van die paar honderd bestuurders. Die bestuurders zijn wél elke dag met elkaar aan het werk. Het terugbrengen van de bestuurlijke drukte tot alleen maar een te groot aantal politici is een ernstige versimpeling. En erger wordt het als je vervolgens die versimpeling gebruikt als onderbouwing van een maatregel. Welke maatregel dan ook.

Niet de politici, maar hun organisaties
Die politici zijn niet het probleem, maar het grote aantal organisaties waar zij in zitten. Het gebied van de superprovincie telt voor de uitvoering van wettelijke overheidstaken 85 gemeenten – 53 in Noord-Holland, 26 in Utrecht, 6 in Flevoland – en 7 bestuurscommissies in Amsterdam, 2 WGRplusregio’s (Stadsregio Amsterdam voor 16 gemeenten, Bestuur regio Utrecht voor 9 gemeenten) en 3 provincies. Voor de uitvoering van de wettelijke taken werken de overheden samen in verbanden als de Metropoolregio Amsterdam (36 gemeenten, drie provincies, 1 stadsregio) en in gemeenschappelijke regelingen. Een middelgrote gemeente is al gauw deelnemer in enkele tientallen, voor van alles, van de afvalinzameling tot de sociale dienst en het crematorium. Het zijn geformaliseerde vergaderstructuren, waarin wethouders met elkaar beslissen wat er binnen de regeling gebeurt. Zonder dat daar goede democratische controle op mogelijk is. De overheden en met name de gemeenten hebben het met elkaar zó vreselijk ingewikkeld gemaakt, dat het Rijk een website heeft gebouwd om er zicht op te kunnen krijgen: de regioatlas.
De conclusie dat er wat gesnoeid kan worden in de bestuurlijke wirwar is niet moeilijk te trekken. Maar als we kijken naar wat het Kabinet eigenlijk aanpakt, is de logica weer snel zoek:

• De WGRplusregio’s staan op de nominatie te verdwijnen, en dat helpt, maar worden vervangen door een vervoersautoriteit. Dat scheelt welgeteld één organisatie in het gebied van de superprovincie. De nieuwe autoriteit wordt bestuurd door ambtenaren, zonder directe democratische controle.
• Dit kabinet heeft de deelgemeenten en stadsdelen – eigenlijk gemeenten binnen een gemeente – afgeschaft, maar daar kwamen de bestuurscommissies voor terug. In de praktijk hetzelfde beestje, andere naam. Daar schieten we dus feitelijk niks mee op.
• De gemeenten worden aangemoedigd te fuseren. Alles moet vrijwillig ontstaan, niets moet. In het Gooi fuseren er op termijn een paar, bij Alkmaar fuseert een drietal. Een vlekje op de kaart als Gemeente Renswoude (nog geen 5.000 inwoners, ongeveer evenveel als de Almeerse wijk waar ik woon) blijft nu gewoon zelfstandig bestaan. Het scheelt op de 85 gemeenten van nu, maar grote klappers worden er niet gemaakt. De gemeenschappelijke regelingen en andere ‘bestuurlijke hulpconstructies’ blijven tot nu toe buiten de discussie.
• De drie provincies zouden worden samengevoegd. Dé klapper van het kabinetsbeleid, waarmee Rutte volgens eigen zeggen de 6.000 politici wilde aanpakken. Dat scheelt 2 van de huidige bijna 100 overheden. Het zou trouwens maar zo’n 85 of 1.5% van de 6.000 politici schelen. Als Rutte minder politici wil, kan hij beter ergens anders beginnen dan bij de provincies.

Er zijn goede redenen om de bestuurslaag van de provincies te stroomlijnen. Het aantal gemeenten is de laatste 200 jaar sterk afgenomen. De bestuurlijke infrastructuur is sterk verbeterd, van transport, beschikbare data tot het internet. Twaalf provincies is overdreven, vier of vijf landsdelen zou een verbetering zijn. De oude provinciale schaal is niet meer optimaal. Maar als je wat aan bestuurlijke drukte wilt doen ligt juist het aanpakken van de provincies niet erg voor de hand. En Rutte’s ‘simpelweg teveel bestuurders’ los je er niet mee op.

Maar wat dan wél?
Als je wél wat aan de bestuurlijke drukte wilt doen, ligt het aanpakken van het aantal zeer kleine gemeenten meer voor de hand. Buiten de 5 grootste gemeenten heeft de gemiddelde gemeente in Noord-Holland, Utrecht en Flevoland een grootte van een dikke 30.000 inwoners. Gemiddeld. Daar zitten heel wat kleintjes bij. En alle 85 hebben ze met elkaar overleg in tientallen gemeenschappelijke regelingen. Die regelingen hebben ze omdat ze iets op eigen kracht minder effectief kunnen uitvoeren. De behoefte aan gemeenschappelijke regelingen is eerder een symptoom van een gemeente die eigenlijk te klein is, dan een oplossing voor meer efficiëntie, zoals het CDA graag beweert. Volgens recent onderzoek in het blad Binnenlands Bestuur zou de meest kosteneffectieve grootte van gemeenten rond de 70.000 inwoners liggen. De huidige grootte biedt dus ruimte voor winst, door de fusie van enkele tientallen van de kleinste gemeenten in de ‘superprovincie’. Naast efficiëntie en bestuurlijke drukte is de kwaliteit een derde argument voor grotere gemeenten, door de mogelijkheid er specialistischer ambtenaren op na te houden. De toenemende taken voor gemeenten, bijvoorbeeld op sociaal gebied en de toenemende eisen die de inwoners stellen aan de dienstverlening, leidt tot een toenemende vraag aan hooggekwalificeerd personeel. Die kan een grotere gemeente zich beter permitteren dan een kleine, alleen al omdat een grotere gemeente wél voldoende emplooi heeft voor zo’n specialist. Als de gemeenten groter worden, ligt het vervolgens ook meer voor de hand wat aan de schaalgrootte van de provincies te doen. Bottom up dus, in plaats van top down. Van de andere kant beginnen.

Een tip voor premier Rutte: zelfs in een gemeente als Renswoude zijn er 11 gemeenteraadsleden. Als iedere gemeente er in verhouding zoveel zou hebben als Renswoude, zou dat alleen voor deze drie provincies al zo’n 10.000 gemeenteraadsleden betekenen. Maar ook buiten de kale aantallen politici: de winst in bestuurlijke drukte is te behalen bij de kleine gemeenten, niet bij de provincies.